Conseil constitutionnel : comment neuf juges peuvent bloquer la loi

La question revient avec insistance dans le débat public français : une instance composée de neuf membres non élus peut-elle annuler des lois votées par la représentation nationale sans violer le principe de souveraineté populaire inscrit dans la Constitution ? Pour Philippe de Saint-Robert, témoin direct de plusieurs décennies de vie politique française, la réponse est sans ambiguïté : le Conseil constitutionnel a progressivement outrepassé son rôle, au point de devenir un véritable contre-pouvoir politique.

Pourquoi le Conseil constitutionnel peut-il bloquer une loi votée par le Parlement ?

Le Conseil constitutionnel peut annuler une loi pour trois raisons essentielles, selon l’analyse développée par Philippe de Saint-Robert :

• Depuis 1971, il s’est arrogé le droit de contrôler les lois au regard d’un « bloc de constitutionnalité » qu’il a lui-même élargi, au-delà du texte strict de la Constitution.
• Depuis la réforme introduite sous Valéry Giscard d’Estaing, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent le saisir, ce qui permet à une minorité parlementaire de faire censurer une loi pourtant votée par la majorité.
• Il a tendance à se comporter comme une cour suprême, alors même que la tradition constitutionnelle française ne lui reconnaissait pas ce statut.

« Il y a neuf clampins au Conseil constitutionnel qui viennent d’annuler la loi au motif que ce serait un cavalier législatif », s’indigne Philippe de Saint-Robert, qui dénonce une instance devenue « tout à fait politique ».

Philippe de Saint-Robert (UPR)

L’erreur originelle de 1971 : la décision fondatrice

Philippe de Saint-Robert identifie un point de bascule précis dans l’histoire de cette institution. « Ça a commencé avec le droit des associations », rappelle-t-il. Il attribue cette évolution à une « erreur de Palewski », du nom de Gaston Palewski, alors président du Conseil constitutionnel. En 1971, cette décision historique a en effet conduit le Conseil à censurer une loi au nom de principes non explicitement inscrits dans le texte constitutionnel, notamment le préambule de 1946 et la Déclaration des droits de l’homme de 1789.

Cette jurisprudence a ouvert une brèche considérable : désormais, le Conseil ne se contentait plus de vérifier la conformité formelle des lois à la Constitution, il se posait en gardien de principes qu’il contribuait lui-même à définir. Une dérive que rien, dans la lettre du texte de 1958, ne prévoyait explicitement.

L’élargissement de 1974 : la saisine parlementaire comme arme politique

Le second tournant décisif intervient sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing. « Giscard a ouvert la possibilité à 60 députés ou sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel, ce qui a permis au Conseil de censurer des lois votées par la majorité du Parlement », explique Philippe de Saint-Robert. Cette réforme, présentée à l’époque comme une avancée démocratique, a en réalité transformé l’opposition parlementaire en procureur permanent.

L’analyse est sans détour : cette saisine permet à une minorité de bloquer l’expression de la volonté majoritaire. Une situation qui entre en tension directe avec l’article 3 de la Constitution, lequel dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Or, constate Philippe de Saint-Robert, « nul individu, nul fraction de la population ne peut s’en attribuer l’exercice ». Le Conseil constitutionnel, en annulant des lois votées par la majorité, ne s’attribue-t-il pas précisément une fraction de cette souveraineté ?

L’état de droit contre la démocratie ?

Pour Philippe de Saint-Robert, l’invocation systématique de « l’état de droit » masque un renversement des priorités. « Tout ce qu’on raconte sur l’état de droit, c’est en fait le contraire de la démocratie », affirme-t-il. La formule est abrupte, mais elle traduit une préoccupation plus large : celle d’un gouvernement des juges, où des nominations politiques à des postes juridictionnels finissent par produire des décisions politiques.

Le paradoxe relevé par l’ancien commissaire à la langue française est saisissant : les mêmes responsables qui invoquent l’état de droit pour s’opposer à certaines réformes n’hésitent pas à encourager la violation de la loi quand elle leur convient. Il cite l’exemple d’Amélie de Montchalin, récemment nommée à la Cour des comptes, qui avait félicité Annie Dalgoto pour ne pas avoir respecté la loi sur la parité. « Et on parle d’état de droit », ironise-t-il.

« Si un président de la République n’a pas le courage de passer outre, on n’en sortira pas. »

Philippe de Saint-Robert (UPR)

Quelle issue institutionnelle ?

Philippe de Saint-Robert trace une piste, abrupte mais cohérente avec son analyse : « Il n’y a qu’un moyen : que le Conseil constitutionnel censure un texte, que le président de la République juge qu’il a outrepassé ses pouvoirs et qu’il le promulgue quand même. » Il rappelle qu’un précédent existe : en 1962, le général de Gaulle avait utilisé l’article 11 pour faire adopter par référendum l’élection du président au suffrage universel direct, alors même que le Conseil constitutionnel s’était déclaré incompétent pour contrôler une loi référendaire. Après le vote, le Conseil s’était incliné.

Reste une question ouverte : « Pourquoi aucun chef d’État n’ose utiliser l’article 11 ? », s’interroge-t-il. La réponse tient sans doute moins au droit qu’à la prudence politique. Mais pour Philippe de Saint-Robert, qui a vu défiler sept présidents de la République, le constat demeure : sans sursaut, la souveraineté populaire continuera de s’effacer derrière le gouvernement des juges.

Présidentielle 2027 : deux scénarios pour bloquer un résultat indésirable

Le Conseil constitutionnel n’est pas le seul verrou identifié par les observateurs. Un intervenant entendu lors d’un échange public récent décrit deux voies concrètes par lesquelles l’établissement politique pourrait, techniquement, neutraliser un résultat électoral qui lui serait défavorable.

Le premier scénario repose sur un état d’urgence adossé à une escalade militaire. Le Parlement a voté, ces derniers mois, un régime d’alerte de sécurité nationale au périmètre élargi, ce qui fournit une base légale préexistante pour différer ou geler un scrutin, sans nécessiter de coup de force formel.

Le second scénario est plus précis et plus immédiatement opérationnel. Il consiste à accumuler, dès maintenant, un corpus de plaintes pour ingérences étrangères, afin de constituer un dossier présentable devant le Conseil constitutionnel au printemps 2027. L’intervenant note que cette mécanique est déjà en cours :

« Ils déposent une plainte. Pourquoi ? Ça sert à rien de déposer une plainte. Ils le font pour constituer un dossier pour que quand on arrivera en avril mai prochain, il y a un dossier judiciaire costaud. »

Idriss Aberkane

Le modèle invoqué est la Roumanie, où un résultat électoral a été annulé au nom d’ingérences présumées. Ce qui frappe dans l’analyse, c’est que le cadre ne serait pas à construire : il existe déjà, à la fois sur le plan législatif et sur le plan culturel, des voix de France Culture ayant évoqué publiquement, en août, cette possibilité sans s’en alarmer.

Un glissement de rôle amorcé dès les années 1970

Ce que l’on observe aujourd’hui n’est pas une dérive récente : le Conseil constitutionnel a lui-même construit, progressivement, les fondements de son autorité politique. Sous la Ve République telle que la conçoit la Constitution de 1958, il n’était pas pensé comme un gardien des droits fondamentaux mais comme un arbitre technique, chargé de veiller au partage entre le domaine de la loi et le domaine du règlement. Ce partage est d’ailleurs inversé par rapport à l’intuition commune : le règlement constitue le domaine général, la loi n’intervient que dans les matières expressément attribuées par la Constitution.

C’est à partir des années 1970 que le Conseil s’est saisi des droits fondamentaux pour élargir son champ de contrôle, devenant peu à peu ce que ses critiques appellent une cour politique. Cette extension n’a pas été décidée par le législateur ni par le peuple : elle résulte d’une jurisprudence interne, auto-construite.

Ce point éclaire directement le débat sur sa réforme. Certains responsables politiques proposent aujourd’hui d’instaurer un référendum automatique chaque fois que le Conseil invalide une loi, ce qui soulèverait des difficultés logistiques considérables. Une autre piste consiste simplement à cantonner l’institution à son rôle originel, celui d’arbitre du partage entre loi et règlement, sans invocation des droits fondamentaux comme levier de blocage politique. Cette seconde voie ne nécessite pas de réforme constitutionnelle spectaculaire : elle suppose surtout de reconnaître que la vacance du pouvoir politique a largement contribué à l’expansion du pouvoir juridictionnel.

Bruxelles en recours : la censure par délégation

Le Conseil constitutionnel a certes retoqué le volet identification du projet gouvernemental, mais Pierre-Yves Rougeyron identifie dans cette décision un réflexe connu : laisser faire Bruxelles ce que Paris ne peut assumer seul. Selon lui, l’exécutif français cherche à « laisser à Bruxelles le projet le plus étendu possible », en tablant sur le fait que les institutions européennes disposent à la fois des moyens juridiques et de la volonté politique pour avancer sur ce terrain. L’avantage pour les gouvernements nationaux est clair :

« Ils pourront dire "C’est pas nous, nous ne sommes que des laquets." »

Pierre-Yves Rougeyron (Cercle Aristote)

Ce mécanisme de délégation réglementaire n’est pas inédit. Il permet à un État membre de soutenir discrètement une mesure qu’il ne peut pas porter constitutionnellement, tout en maintenant une distance politique confortable vis-à-vis de son opinion publique. Rougeyron y voit une forme de « collaboration » assumée, où l’argument de la contrainte extérieure sert de couverture.

Sur le fond de la liberté d’expression, il appelle à ne pas minorer la valeur symbolique de la décision du Conseil constitutionnel, rappelant que les petites victoires ont une fonction psychologique réelle dans un contexte de défiance généralisée. Mais il prévient que cette victoire procédurale ne règle rien si le vecteur réglementaire se déplace simplement vers un niveau où le contrôle démocratique français ne s’exerce plus.

Ce qu’il faut retenir

Le Conseil constitutionnel, en élargissant progressivement son pouvoir de contrôle, est devenu un acteur politique majeur. Philippe de Saint-Robert y voit une dérive contraire à la lettre même de la Constitution de 1958, qui place la souveraineté dans le peuple et ses représentants. La question n’est plus juridique, mais démocratique : qui, en dernier ressort, décide de la loi en France ?

Vidéo « Entretien avec Philippe de Saint Robert sur la trajectoire de la France » de UPR

Pour aller plus loin

• Le jeu de la France, Philippe de Saint Robert (Julliard)
• Les septennats interrompus : Les remparts d’Elseneur, Philippe de Saint Robert (Robert Laffont)
• Le grand clamar, Louis Vallon
• Le pouvoir et la vie, Valéry Giscard d’Estaing (Compagnie 12)

Vidéo de OMERTA